LAS REGLAS MISCELANEA FRENTE A LAS CLAUSULAS HABILITANTES ¿SOLO CREAN DERECHOS PARA EL CONTRIBUYENTE?

 

 

 

Lic. Gustavo Sánchez Soto[1]

 

 

 

                   Estimo que el punto de partida para abordar el cuestionamiento que intitula esta colaboración lo es el artículo 35 del Código Fiscal de la Federación, precepto normativo que regula de manera muy precisa que los funcionarios fiscales competentes podrán suscribir criterios respecto de la aplicación de las disposiciones fiscales sin que ello de motivo al nacimiento de obligaciones fiscales a cargo de un contribuyente.

 

 

 

                   En  este contexto, es claro que las disposiciones que emita una autoridad fiscal solo tienen por objeto ordenar el ejercicio de sus funciones, es decir, evitar que existan criterios contradictorios respecto de la forma de interpretar y aplicar una norma jurídica pero siempre desde la óptica de que no se está en presencia de una ley formal ni materialmente válida y, por ende, carecen de fuerza vinculativa respecto de su observancia y aplicación, representando un mero lineamiento que busca uniformidad y orden respecto de cómo debe de aplicarse una determinada disposición jurídica. En consecuencia, resulta claro que aunque exista un fundamento jurídico incuestionable que le da potestad a la autoridad hacendaria para emitir criterios, éstos se encuentran limitados en cuanto a sus efectos y obligatoriedad, haciéndose notar que solo crean derechos para el particular más no obligaciones.

 

 

 

                   Al día de hoy, cada vez con mayor frecuencia, las autoridades fiscales proceden a emitir sendos criterios en distintas materias de naturaleza impositiva y comercio exterior, configurando un amplio y hasta complejo catálogo de criterios de aplicación de las diferentes normas jurídicas que integran a la materia fiscal, criterios que si bien como se dijo anteriormente, inicialmente solo tenían como objetivo primordial ordenar la gestión pública en la materia, con el transcurso del tiempo y la correspondiente complejidad que adquirió la regulación que encarnaba esta forma de ordenar, sus mandatos fueron adquiriendo gran relevancia hasta el grado de que las propias autoridades fiscales pretendieron hacer obligatoria su observancia, desde luego, sin ningún fundamento jurídico que lo legitimase.

 

 

 

                   Fue tal la importancia que adquirió para la autoridad hacendaria el contar con estos lineamientos de regulación llamados criterios, circulares, reglas o como el lector guste denominarlos, que se creó la figura jurídica de la cláusula habilitante, a fin de superar el rasgo de ilegalidad e inconstitucionalidad incuestionable que representa que la autoridad fiscal pudiese emitir disposiciones de carácter general con fuerza vinculativa oponible al particular, es decir, que adquiriesen el carácter de ley sin serlo y en franca violación a la división de poderes que implica sustituir al Poder Legislativo en la potestad que le es propia en exclusiva, es decir, la potestad de hacer leyes.

 

 

 

                   En efecto, se crea la figura de la cláusula habilitante que con fundamento en el artículo 73 fracción XXXI de la Constitución General de la República y en ejercicio de la facultad que tiene el Congreso para expedir las leyes que sean necesarias para cumplir con su función, se concluye que tiene facultad para que en atención al alto grado de desarrollo que el Estado ha sido objeto en sus actividades administrativas, pueda habilitar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas a través de la creación de actos formalmente legislativos por medio de los cuales se puede regular una materia concreta y específica precisándose bases y parámetros generales. Esto es así con apoyo en las siguientes tesis jurisdiccionales:

 

 

 

Registro digital: 2000202

Instancia: Primera Sala

Décima Época

Materias(s): Constitucional

Tesis: 1a. XXII/2012 (10a.)

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, página 649

Tipo: Aislada

 

CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXI/2003, esgrimió las razones por las cuales se justifica que el Poder Legislativo dote a funcionarios ajenos a él, principalmente insertos en la Administración Pública, de atribuciones de naturaleza normativa (cláusulas habilitantes) para hacer frente a situaciones dinámicas y altamente especializadas. Asimismo, precisó que tales cláusulas tienen la naturaleza jurídica de actos formalmente legislativos por medio de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado para regular una materia concreta y específica precisando un cuadro o marco de acción definido en donde aquél se deberá desenvolver. En ese sentido, la atribución de dichas facultades normativas a través de un acto formalmente legislativo tiene su fundamento en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Ley Fundamental que prevén, por una parte, la facultad (residual e implícita) del Congreso de la Unión para expedir toda clase de leyes que estime necesarias con el objeto de hacer efectivas las facultades que se le atribuyen y que le son propias, e incluso, para hacer efectivas todas las demás facultades concedidas por el mismo texto constitucional a los Poderes de la Unión y, por otra, que la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el mismo Congreso, que regulará la distribución de los negocios del orden administrativo y definirá las bases generales de creación de los órganos administrativos.

 

Amparo en revisión 753/2011. Operadora Cantabria, S.A. de C.V. 18 de enero de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez.

 

Nota: La tesis P. XXI/2003 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9.

 

 

 

                   En el mismo sentido y como antecedente directo:

 

 

 

Registro digital: 182710

Instancia: Pleno

Novena Época

Materias(s): Constitucional

Tesis: P. XXI/2003        

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII, Diciembre de 2003, página 9

Tipo: Aislada

 

CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados "cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley.

 

Amparo en revisión 199/2002. Moisés Saba Masri. 9 de septiembre de 2003. Mayoría de seis votos. Ausentes: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Humberto Román Palacios. Disidentes: Juventino V. Castro y Castro, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán. Secretario: Emmanuel G. Rosales Guerrero.

 

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy trece de noviembre en curso, aprobó, con el número XXI/2003, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación no es idónea para integrar tesis jurisprudenciales. México, Distrito Federal, a trece de noviembre de dos mil tres.

 

 

 

                   Cabe hacer notar que es requisito de constitucionalidad que la cláusula que se comenta emane de una autoridad que fue habilitada mediante una ley formal y materialmente valida como consecuencia del agotamiento del procedimiento legislativo para tal efecto y debiendo tener como objetivo el regular en forma exclusiva una materia concreta y específica precisándose bases y parámetros generales. Así, se puede advertir del contenido del siguiente criterio jurisprudencial, donde se reconoce el cumplimiento estricto de los términos y límites de regulación de una clausula habilitante:

 

 

 

Registro digital: 169441

Instancia: Segunda Sala

Novena Época

Materias(s): Administrativa

Tesis: 2a./J. 97/2008

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, Junio de 2008, página 404

Tipo: Jurisprudencia

 

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2006. SU ARTÍCULO 9, FRACCIÓN III, CONSTITUYE UNA CLÁUSULA HABILITANTE. Las cláusulas habilitantes son mecanismos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta, precisándole las bases y los parámetros generales conforme a los cuales deberá actuar. Esto es, la habilitación permite al órgano del Estado facultado -dentro de un marco definido de acción- expedir normas reguladoras de un aspecto técnico específico y complejo que por sus características requiere la previsión de soluciones a situaciones dinámicas que no pueden preverse con absoluta precisión en la ley. Por tanto, el artículo 9, fracción III, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006 constituye una cláusula habilitante, porque en él la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión autorizó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la participación de la Secretaría de la Función Pública en el ámbito de su competencia, para emitir las disposiciones aplicables a efecto de que las dependencias y entidades soliciten la autorización a fin de que, con cargo a los recursos del Ramo General 23 Provisiones Salariales y Económicas, apliquen las medidas para cubrir una compensación económica a los servidores públicos que decidan concluir en definitiva la prestación de sus servicios en la Administración Pública Federal, estableciendo al efecto diversos parámetros como la forzosa cancelación de las plazas sujetas al programa; la restitución de los recursos correspondientes a las compensaciones económicas pagadas a los servidores públicos a su cargo; el objetivo de aplicación de los mismos; el destino de los ahorros generados y el reporte sobre el ejercicio de tales recursos.

 

Contradicción de tesis 252/2007-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Sexto, Décimo y Décimo Primero, todos en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 21 de mayo de 2008. Cinco votos; los Ministros Genaro David Góngora Pimentel y José Fernando Franco González Salas votaron con salvedades. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Alfredo Aragón Jiménez Castro.

 

Tesis de jurisprudencia 97/2008. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintiuno de mayo de dos mil ocho.

 

 

 

                   En consecuencia, resulta claro que en nuestro orden jurídico fiscal, con fundamento en lo regulado por el artículo 14 fracción III de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, es posible jurídicamente que del Servicio de Administración Tributaria emita clausulas habilitantes, cuidando siempre la naturaleza jurídica de la cláusula en cuestión como un mecanismos a través del cual el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta, precisándole las bases y los parámetros generales conforme a los cuales deberá actuar. Al efecto, resulta ineludible citar el siguiente criterio jurisdiccional que nos ilustra en el sentido en que ahora se comenta:

 

 

 

Registro digital: 2000280

Instancia: Primera Sala

Décima Época

Materias(s): Constitucional, Administrativa

Tesis: 1a. XXIII/2012 (10a.)

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, página 664

Tipo: Aislada

 

SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. EL ARTÍCULO 14, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA (PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 15 DE DICIEMBRE DE 1995), CONSTITUYE UNA CLÁUSULA HABILITANTE QUE AUTORIZA A DICHO ÓRGANO DESCONCENTRADO PARA EMITIR REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXI/2003, esgrimió las razones y naturaleza jurídica de las cláusulas habilitantes. Por otra parte, el referido Pleno, en la tesis aislada P. XII/2002, consideró que las reglas generales administrativas emitidas por una Secretaría de Estado con base en una cláusula habilitante para tal fin, no constituye una delegación de facultades. Ahora, el citado precepto legal, al establecer que el Presidente del Servicio de Administración Tributaria cuenta con la facultad para expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la Junta de Gobierno aquellas que considere de especial relevancia, constituye una cláusula habilitante, al tratarse de un acto formalmente legislativo por medio del cual el Congreso de la Unión otorgó a un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la atribución normativa para expedir disposiciones relativas al ámbito de sus competencias con un marco o cuadro de acción determinado por una finalidad clara (eficientar la aplicación de la legislación que le compete) y con condiciones para ello (comunicar aquellas disposiciones al órgano principal de dicha autoridad).

 

Amparo en revisión 753/2011. Operadora Cantabria, S.A. de C.V. 18 de enero de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez.

 

Nota: Las tesis P. XXI/2003 y P. XII/2002 citadas, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9 y Tomo XV, abril de 2002, página 8, respectivamente.

 

 

 

                   En el mismo sentido:

 

 

 

Registro digital: 2000281

Instancia: Primera Sala

Décima Época

Materias(s): Constitucional, Administrativa

Tesis: 1a. XXIV/2012 (10a.)

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, página 665

Tipo: Aislada

 

SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. EL ARTÍCULO 14, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA (PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 15 DE DICIEMBRE DE 1995), QUE AUTORIZA AL PRESIDENTE DE DICHO ÓRGANO DESCONCENTRADO PARA EMITIR REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS, NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXI/2003, esgrimió las razones y naturaleza jurídica de las cláusulas habilitantes. Por otra parte, el referido Pleno, en la tesis aislada P. XII/2002, consideró que las reglas generales administrativas emitidas por una Secretaría de Estado con base en una cláusula habilitante para tal fin, no constituye una delegación de facultades. En ese sentido, el precepto legal mencionado al establecer que el Presidente del Servicio de Administración Tributaria cuenta con la facultad para expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la Junta de Gobierno aquellas que considere de especial relevancia, no viola los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el Congreso de la Unión está facultado constitucionalmente por los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Ley Fundamental para autorizar al referido órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para emitir reglas generales administrativas dentro de un marco o cuadro de acción determinado por una finalidad clara (eficientar la aplicación de la legislación que le compete) y con condiciones para ello (comunicar aquellas disposiciones al órgano principal de dicha autoridad), de lo que se advierte que esa transferencia de facultades normativas posibilita las condiciones para alcanzar certidumbre (saber a que atenerse) en la aplicación del conjunto normativo referido, reglas generales administrativas que se encuentran sujetas a los límites inmanentes derivados del propio texto constitucional y que pueden ser objeto de escrutinio judicial por parte de los tribunales a través de los medios de defensa correspondientes.

 

Amparo en revisión 753/2011. Operadora Cantabria, S.A. de C.V. 18 de enero de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez.

 

Nota: Las tesis P. XXI/2003 y P. XII/2002 citadas, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9 y Tomo XV, abril de 2002, página 8, respectivamente.

 

 

 

                   En consecuencia, si la cláusula habilitante en materia fiscal es emitida por una autoridad facultada legalmente para ello a través de una ley formal y materialmente válida orientándose a regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales de su aplicación, resultara constitucional y excepcionará el principio general consistente en que los criterios normativos que suscribe la autoridad hacendaria –dentro de los cuales se comprende a la regla miscelánea- solo crean derechos para el particular más no obligaciones. A manera de corolario, me permito citar el siguiente criterio de corte verdaderamente reciente que condensa y justifica lo aquí expuesto:

 

 

 

Registro digital: 2010829

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Décima Época

Materias(s): Constitucional, Administrativa

Tesis: I.1o.A.E.110 A (10a.)

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Enero de 2016, Tomo IV, página 3167

Tipo: Aislada

 

CLÁUSULAS HABILITANTES. SU NATURALEZA Y FINALIDAD. En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, siendo necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados "cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez; esto es, la habilitación permite al órgano facultado -dentro de un marco definido de acción- expedir normas reguladoras de un aspecto técnico específico y complejo que por sus características requiere la previsión de soluciones a situaciones dinámicas que no pueden preverse con absoluta precisión en la ley.

 

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADO EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES, CON RESIDENCIA EN EL DISTRITO FEDERAL Y JURISDICCIÓN EN TODA LA REPÚBLICA.

 

Amparo en revisión 95/2014. Radiomóvil Dipsa, S.A. de C.V. 17 de septiembre de 2015. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Marco Antonio Pérez Meza.

Esta tesis se publicó el viernes 15 de enero de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

 

 



[1] Licenciado en Derecho por la Universidad La Salle. Postulante y consultor en materia Constitucional, Fiscal y Administrativa. Catedrático y conferenciante a nivel nacional. Autor de varios libros siendo el más reciente el intitulado Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México. Interpretación, jurisprudencia y aplicación práctica. @gustavossoto11 Email: gsanchezsoto@yahoo.com www.sanchezsoto.com.mx